Revista OPS, nº 4:
«Sistema de licenciamento favorece associação à corrupção»
Maria José Morgado é procuradora-geral adjunta do Tribunal da Relação de Lisboa desde 2006. É licenciada em Direito pela Universidade de Lisboa, tendo ingressado na magistratura do Ministério Público em 1979. Ligada à Polícia Judiciária, assumiu o comando da Direcção Central de Investigação da Corrupção e Criminalidade Económica e Financeira (2000-02). Foi a coordenadora da investigação de casos polémicos como o Apito Dourado ou a alegada corrupção na Câmara Municipal de Lisboa e é uma voz publicamente activa contra a corrupção em Portugal.
Reformar o sistema de planeamento, combatendo o “emaranhado de legislação” que dá poder aos técnicos, prevenir a corrupção e o abuso de poder sobretudo nas áreas críticas em que tais situações são susceptíveis de aparecer e introduzir no Código Penal português o crime contra o ordenamento do território, foram algumas das pistas apontadas por Maria José Morgado na comunicação intitulada “Urbanismo ilegal – uma justiça impossível”, apresentada na Universidade Lusófona no passado dia 30 de Maio, em Lisboa. Nesta comunicação, a oradora denunciou o que considerou serem os seis desastres do urbanismo ilegal.
O sistema de ordenamento português – enquadramento geral
A Procuradora começou por recordar o enquadramento geral do sistema de ordenamento do território em Portugal, a começar pela lei de bases do ordenamento do território (Lei 48/98, de 11 de Agosto), que define o quadro da política de ordenamento do território bem como os instrumentos de gestão territorial que a concretizam. Maria José Morgado esclareceu que a lei regula as relações entre os diversos níveis da Administração Pública e desta com as populações e com os representantes dos diferentes interesses económicos e sociais e sintetizou os instrumentos dos três níveis do nosso sistema de ordenamento do território, com as correspondentes “siglas”, muitas vezes desconhecidas dos cidadãos.
Assim, no âmbito nacional, a lei de bases prevê o Programa Nacional da Política do Ordenamento do Território (PNPOT), da responsabilidade do Governo e que reveste a forma de Lei da Assembleia da República.
No âmbito regional, os instrumentos são os Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), da responsabilidade das Comissões de Coordenação Regional e que revestem a forma de Resolução do Conselho de Ministros.
Finalmente, no âmbito municipal, podem existir planos intermunicipais, que envolvem municípios associados ou associações de município e são aprovados pelas respectivas assembleias municipais, e planos municipais, que envolvem apenas um município e são aprovados, por proposta da Câmara Municipal, pela Assembleia Municipal.
Maria José Morgado salientou ainda que os instrumentos de gestão territorial podem ser de natureza predominantemente estratégica ou ter carácter regulamentar. No primeiro caso, temos instrumentos de desenvolvimento territorial, que traduzem as grandes opções com relevância para a organização do território, como os PROT (por exemplo: o PROT da Área Metropolitana de Lisboa) ou os PIOT – planos integrados de ordenamento do território (por exemplo: o PIOT do Alto Douro Vinhateiro). No segundo caso, temos instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, que estabelecem o regime do uso do solo, como os Planos Directores Municipais (PDM), os Planos de Urbanização (PU) e os Planos de Pormenor (PP).
Para além destes instrumentos, podem ainda existir instrumentos de gestão territorial de política sectorial ou de natureza especial, explicou Maria José Morgado. Os instrumentos de política sectorial programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento económico e social (na área dos Transportes, Comunicações, Educação, etc.). Os instrumentos de natureza especial salvaguardam princípios fundamentais do Programa Nacional de Política do Ordenamento do Território (por exemplo: os Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas, da Orla Costeira, de Albufeiras, etc.)
Quanto aos Instrumentos de Gestão Municipal, a Procuradora destacou as figuras do plano director municipal (PDM), do plano de urbanização (PU) e do plano de pormenor (PP). O PDM, baseado na estratégia de desenvolvimento municipal, estabelece a estrutura espacial, a classificação básica do solo – rural ou urbano – e os parâmetros de ocupação, considera a implantação dos equipamentos sociais e desenvolve a qualificação dos solos, estabelecendo o respectivo uso e edificabilidade. O PU desenvolve em especial a qualificação do solo urbano. O PP define com detalhe o uso e a edificabilidade de qualquer área delimitada do território municipal.
Passando em seguida à tramitação processual da edificação, Maria José Morgado recordou os principais passos:
- PIP – Pedido de informação prévia;
- POC – processo de operação de construção;
- Licenciamento;
- Fiscalização.
O PIP destina-se a efectuar um pedido generalista ou específico. No primeiro caso, apenas questiona a viabilidade de construção de um edifício, por exemplo de habitação, em determinado local; no segundo caso, questiona a mesma viabilidade mas incorporando já o projecto de arquitectura. Em ambas as situações, frisou a Procuradora, uma informação prévia favorável vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento.
O processo de operação de construção envolve a entrega dos projectos de arquitectura e de especialidades. O licenciamento implica a aprovação do projecto de arquitectura e a emissão da licença/autorização para a operação urbanística, titulada por alvará. A fiscalização realiza-se através de inspecções e vistorias.
Áreas críticas no processo de ordenamento do território
Segundo Maria José Morgado, as principais áreas críticas no processo de ordenamento do território situam-se na legislação, no planeamento municipal e nos processos de edificação e fiscalização.
No âmbito do planeamento municipal, é na revisão dos PDM’s, na aprovação dos Planos de Urbanização (PU) e nos Planos de Pormenor (PP) que ocorrem situações que a Procuradora identificou como tráfico de influências (art. 335º do Código Penal), abuso de poder (art. 382º, CP), participação económica em negócio (art. 377º, CP) e corrupção (art.s 372º e 374º, CP ou 16º e 18º, Lei 34/87, de 16 de Julho).” Muitas vezes estas situações servem também o financiamento ilegal dos partidos, lembrou Maria José Morgado.
A utilização ilegal destes instrumentos de planeamento territorial surge, segundo a Procuradora, porque é nesta sede que se define a política dos solos quanto à sua classificação – rural ou urbano – e qualificação – uso e edificabilidade. Estas actividades delituosas envolvem os decisores camarários/políticos e os grandes promotores imobiliários.
A aprovação das operações urbanísticas resulta da aplicação de um verdadeiro emaranhado de legislação, afirmou a oradora. O “modus operandi” mais utilizado, alertou, caracteriza-se pela “indução de que a operação urbanística está conforme a legislação, quando efectivamente tal não corresponde à realidade – pelo meio «algo» está desconforme com as disposições normativas aplicáveis”. Verifica-se igualmente, segundo Maria José Morgado, que o emaranhado de legislação confere «poder» e garante aos técnicos responsáveis uma posição de “domínio” sobre os munícipes, construtores e promotores. Estas actividades delituosas, disse a Procuradora, envolvem sobretudo os técnicos e os “pequenos” promotores imobiliários, muito embora também os decisores camarários/políticos e os grandes promotores imobiliários surjam ligados a estas situações, quando se trata de projectos de grande envergadura.
Os ilícitos mais comuns identificados por Maria José Morgado neste tipo de actuação são: “abuso de poder (art. 382º, CP), participação económica em negócio (art. 377º, CP), prevaricação (art.11º, Lei 34/87 de 16 de Julho) e corrupção (art.s 372º e 374º, CP ou art.s 16º e 18º, Lei 34/87, de 16 de Julho)”.
Na área da fiscalização ocorre sobretudo, afirmou a oradora, a denominada “corruptela”: “paga-se ao fiscal para a obra não parar, não ser aplicada a coima ou não serem denunciadas desconformidades”. Muitas vezes “torna-se mais rentável para o prevaricador dar «qualquer coisita» ao fiscal”, disse ainda, “do que ver a obra embargada e ser alvo de uma coima”. Os intervenientes são sobretudo, segundo a Procuradora, “os fiscais e os técnicos responsáveis pelo acompanhamento dos projectos de arquitectura e especialidade”.
Os ilícitos mais comuns neste tipo de actuação são, de acordo com a comunicação de Maria José Morgado, “o abuso de poder (art. 382º, CP), a denegação de justiça (art. 369º, CP), a prevaricação (art. 369º, CP ou art. 11º, Lei 34/87, de 16 de Julho) e a corrupção (art.s 372º e 374º, CP ou art.s 16º e 18º, Lei 34/87, de 16 de Julho).”
Os seis desastres do urbanismo ilegal
A destruição da natureza e as alterações climáticas, os desastres naturais (como as inundações), as alterações do ecossistema, a degradação do ambiente e o consequente mal-estar das populações, o desperdício dos recursos naturais e o crescimento urbano desregulado são, segundo Maria José Morgado, os seis principais desastres do “urbanismo ilegal”, que ilustrou com algumas imagens. Para o combater, temos de actuar ao nível do sistema de planeamento, ao nível da prevenção e ao nível da protecção penal.
O sistema de licenciamento é complexo e ineficiente, afirmou a oradora, “favorecendo a tendência para a associação à concessão de favores/corrupção.” Maria José Morgado recordou que o licenciamento de um imóvel pode chegar a exigir 3.000 requisitos. O regime de licenciamento urbano é um “complicómetro”, disse ainda, concluindo ser necessário reformular a legislação. Uma boa proposta, sugeriu, seria um Código Técnico de urbanização e edificação.
Ao nível da prevenção, a Procuradora salientou a lei 54/2008, de 4 de Setembro, que criou o Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), entidade administrativa independente a funcionar junto do Tribunal de Contas. Esta lei considera entre as “actividades de risco agravado” as decisões de ordenamento e gestão territorial (art. 7º, nº2).
É preciso, sustentou Maria José Morgado, garantir o acesso de todos os cidadãos à informação sobre os PDM’s e a transparência na gestão territorial. A IGAOT (Inspecção Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território), frisou ainda, tem de desempenhar o seu papel relativamente às decisões administrativas nestas matérias.
O crime contra o ordenamento do território
O Código Penal Espanhol introduziu recentemente a figura do crime contra o ordenamento do território no sistema penal daquele país. Maria José Morgado destacou o art. 318º do CPE, que penaliza a construção não autorizada, responsabilizando promotores, construtores e técnicos directores. A construção não autorizada em solo não urbanizável é mais agravada. Além da responsabilidade dos intervenientes, a obra deve ser demolida.
A figura do crime contra o ordenamento do território, que não existe em Portugal, implica “a responsabilidade penal pela aprovação de projectos de edificação contrários às normas urbanísticas vigentes, envolvendo nessa responsabilidade a concessão de licenças camarárias e os próprios órgãos municipais colegiais que nelas intervieram”. Se o crime ocorrer em espaço natural protegido há agravamento da pena. A introdução deste crime no sistema penal português aumentaria, segundo a Procuradora, o nível de protecção penal em Portugal.
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